2018년 한국전력공사의 시범사업으로 시작한 에너지효율향상의무화제도(EERS: Energy Efficiency Resurce Standards)가 한국가스공사, 한국지역난방공사 등 에너지공기업들을 주축으로 확대되고 있다.
국내 에너지공급자는 ‘에너지이용합리화법’에 따라 효율향상을 적극적으로 추진할 법률적 책임이 있다. EERS는 이러한 법률상의 책무를 구체화해 에너지공급자에 효율향상 활동에 대한 의무를 부과하는 제도다.
EERS는 에너지공급자에게 에너지판매량과 비례한 에너지절감목표를 부여하고 다양한 효율향상 투자를 통해 목표를 달성하도록 의무화하는 제도다. 사용자시설의 효율을 개선할 수 있는 고효율기기 보급지원을 수행하는 등 목표를 달성해야 한다.
신재생에너지 확대와 더불어 기존에 사용하고 있는 자원 및 기기의 효율화가 거시적 목표달성의 중요한 수단으로 인식되며 시행된 EERS는 2020년 본사업 전환을 계획했으나 아직까지도 시범사업 단계에 머무르고 있다.
특히 범용성과 편리성이 뛰어난 전기에너지를 생산하는 한전은 높은 국민관심과 규모의 경제 확보에 따라 EERS제도의 중심축으로 자리잡고 있다.
하지만 가스, 열을 기반으로 에너지를 공급하고 있는 가스공사 및 한난의 경우 적정 이행목표 산정, 사용자측 시설개선으로 인한 수익성 저하 및 비용보전방안 마련 등을 이유로 에너지효율화에 어려움을 겪고 있다. 이에 따라 가스공사 및 한난의 EERS 사업현황을 점검해보고 본사업 전환을 위한 걸림돌과 선진국 사례를 통한 정책 추진방향을 알아본다.
EERS 본사업 진입 ‘난항’
2018년 한국전력을 필두로 2019년 한국가스공사, 한국지역난방공사가 시범사업을 운영하고 있으며 2020년부터는 본사업으로 전환이 계획됐으나 지연되고 있는 상황이다.
본사업 전환을 위한 에너지이용합리화법 개정이 선행돼야 하는데 정부의 탄소중립정책과 함께 가기 위해 관련법 개정이 지연되고 있다. 정부는 올해 연말 탄소중립 정책안에 EERS사업을 포함해 검토할 예정이다.
또한 안정적인 EERS 사업시행을 위해서는 △적정 이행목표 산정 △비용보전방안 마련 △절감가능품목 개발 △잠재수요량 조사 △계측·검증(M&V) 등 여러방면에 대한 연구를 통해 견고한 제도를 설계할 필요가 있다.
하지만 이행목표에 대한 정부와 에너지공급사간 이견, 정부의 비용보전방안에 대한 부재, 절감가능품목의 한계, 민간 에너지공급자 미참여 및 M&V체계의 부재 등 현 상태에서의 추진은 여러가지 문제가 발생할 가능성이 높은 것이 현실이다.
향후 비용보전 없는 성급한 시행은 에너지공급비용의 상승과 함께 EERS제도 정착의 장애물로 작용할 것이 예상된다.
에너지공급자 편익감소
EERS법제화는 환경적 측면의 사회적편익을 근거로 에너지공급자에게 에너지판매량을 줄이도록 법으로 규제하는 제도다. 정부는 전전연도 에너지판매량을 기준으로 일정수준 에너지판매를 줄이도록 할 예정이다.
그러나 현행 에너지 규제체제에서는 기본적으로 매출증대라는 강력한 경영인센티브가 에너지공급자에게 존재한다. EERS법제화에 따라 에너지공급자의 효율향상 투자를 늘리고 이를 통해 정부의 정책목표를 성공적으로 달성하기 위해서는 효율향상 투자확대의 장애요인을 해소하는 것이 선결과제다.
비용편익분석에 사용되는 에너지공급자의 편익은 설비회피 등 대부분 개념적 미실현 이익인 반면 에너지공급자의 비용은 직접 투자비용과 매출손실이 발생한다.
이에 따라 에너지공급자가 EERS를 통해 기대할 수 있는 편익은 대부분 미래 실현가능성이 담보되지 않는 개념적 이익이다.
또한 개념적 미실현 이익이 실제로 실현된다고 하더라도 에너지공급자는 개념적 작은 이익보다는 매출증대라는 보다 큰 경영이익 목표를 근본적으로 가지고 있기 때문에 제도도입 시 에너지공급자에 대한 비용보전은 반드시 필요한 선결조건이다.
비용보전 문제는 직접투자비와 재무손실로 나뉜다. 직접투자비는 기금을 사용해 에너지공급자가 감당할 수준에서 단계적으로 처리할 필요가 있다. 전력분야는 전력산업기반기금을 활용하고 가스·열분야는 EERS활성화를 위한 기금조성 방안에 대한 검토가 필요하다.
재무손실은 에너지공급자별 재무손실 영향을 고려해 이를 단계적으로 EERS제도에 반영할 필요가 있다. 현재 에너지공급자별 재무손실에 대한 모든 이해당사자가 동의할 만한 정확한 분석결과가 없는 실정이다.
국내여건 반영한 페널티·인센티브 법제화
가스·열분야는 EERS페널티에 대해서는 신중을 기해야 한다는 입장이다. 성과에 대한 확인 등 검증을 위한 계량화를 위해서는 효율향상 실적에 대한 M&V제도를 정립해 인프라 구축 및 방안을 수립해야 한다. M&V제도정립 및 계량화가 안된 상태에서는 페널티 부과로 인해 실적 인증값에 대한 관리기관·에너지공급자간 법적분쟁이 발생할 수 있어 페널티부과의 정당성을 확보하기 어렵고 제도시행에 어려움이 예상된다.
또한 에너지효율향상 사업에 대한 비용회수도 큰 영향을 미친다. 현재 에너지효율향상사업의 매커니즘은 효율향상사업 투자비와 성과검증에 소요되는 비용 등을 모두 사업자가 부담한다.
이러한 투자비는 요금산정을 위해 총괄원가에 포함시킴으로써 요금을 통해 투자비를 회수하는 구조다. 이로 인해 에너지공급자의 재무부담을 가중시키고 투자비상승은 요금인상으로 이어질 수 있다.
반면 EERS 목표달성 인센티브 지급에 대한 목소리가 높다. 에너지공급자는 재무부담을 안고 EERS를 이행하고 있으며 향후 본사업 운영 시 목표미달량에 대한 과징금 부과를 예고받고 있다. 정부의 에너지정책 이행에 기여함에도 EERS 이행에 대한 어떠한 유인책이 부재한 상황에서 에너지공급자의 의무만을 강조하는 현재의 EERS사업 구조는 지속성을 보장하기는 어려울 것으로 보인다.
법제화 시 인센티브제도를 설계해 현재는 EERS제도에 포함되지 않은 민간 에너지공급자(전력·가스·열)도 전력분야의 RPS제도처럼 EERS사업에 참여해 국가에너지 이용효율화를 통한 목적달성에 기여할 수 있다.
미국의 사례에서도 비용보전 등을 수반한 EERS법제화를 추진한 주에서 효율향상 투자가 큰 폭으로 확대된 것을 알 수 있다. 향후 국내 EERS제도의 성공적인 도입과 운영 및 효율향상 투자확대를 위해서는 비용보전과 페널티·인센티브 제도와 관련된 국내여건을 반영한 법제화가 필요하다.
이와 함께 안정적인 EERS제도 정착을 위해서는 △적정 이행목표산정 △비용보전방안 마련 △절감가능품목 개발 △잠재수요량 조사 △M&V 등 여러 연구를 통해 견고한 제도를 설계할 필요가 있다.
집단에너지, EERS 사업범위 확대 필요
집단에너지는 EERS 도입목적과 방향을 같이한다. 정부의 제5차 집단에너지 공급계획에 따르면 국가 최종에너지의 1.2%의 절감효과와 가정·상업부문 최종에너지의 6.7% 절감효과가 있는 것으로 나타났다. 또한 SOx와 NOx, 미세먼지 등 온실가스와 대기오염물질 감축효과도 뛰어나다.
집단에너지 사업자인 한난은 RPS, ETS, 신규사업 참여제한, 향후 HPS 등 에너지·환경적 규제를 추가로 예고받고 있어 타 에너지공기업과 비교해 과도한 규제를 적용받는다는 입장이다.
또한 전력생산 및 연료운송 등의 손실분을 적용하는 계수인 1차 에너지환산계수 상 지역난방은 0.728, 전력은 2.75를 나타냄에 따라 전기대비 약 3.8배의 에너지절감 효과가 있다. 덴마크는 전기에서 지역난방으로 에너지전환이 이뤄질 경우 1.8배의 가중치를 부여하고 있다. 이러한 집단에너지의 특성을 반영한 가중치를 국내 EERS제도에 적용할 필요가 있다.
타 에너지원과는 다르게 집단에너지의 경우 인접지역 수요개발을 두고 민간사와 경쟁하는 경쟁구조이기에 요금인상은 소비자의 열요금부담을 가져온다.
제3차 에너지기본계획에 따라 중장기 EERS 목표비율 산정 시 전기와 가스분야는 독점시장임을 반영했으나 한난의 경우 시장점유율 50% 미만 사업자임에도 집단에너지 전체 절감목표량을 부여한 불합리함이 있다.
이러한 불합리한 부분의 해소를 위해서는 집단에너지 민간사업자의 참여가 필요하며 현재 에너지 3사 주도의 EERS 운영체제에서는 열분야 절감목표량을 대폭 조정해야 한다는 입장이다.
한난은 기준사업자이기에 타사업자는 투자비 없는 초과수익이 발생한다. 이로 인한 사업자간 형평성 문제, 가격경쟁력 저하에 따라 전기 등 대체난방 증가로 집단에너지사업 경쟁력 약화가 우려된다.
특히 지역난방은 전기·가스에 비해 이행수단에 제한을 받고 있다. 전기와 가스의 경우 LED, 전동기, 인버터, 보일러 등 고효율제품을 활용해 EERS 성과를 달성하고 있으나 지역난방분야는 고효율 제품이 부재한 상황에서 에너지절감 성과를 내기에는 한계가 있다.
또한 지역난방 사용기간이 경과함에 따라 2차측 사용자시설의 노후화가 급속히 진행, 2차측 설비를 보수하거나 교체하는 등 집단에너지시설 현대화사업의 중요성이 커지고 있다.
대부분 공동주택의 경우 장기수선충당금이 부족해 배관교체가 지연되고 있으며 한난의 지원만으로는 배관개체 수요를 감당할 수 없는 상황이다.
이는 전기장판, 온수난방 등 전기를 사용하는 대체난방 사용으로 이어지고 있으며 집단에너지를 확대보급하는 탄소중립정책에 부합하지 않는다. 이에 따라 관련비용의 정부지원을 통한 집단에너지 효율향상이 절실한 상황이다.
해외사례 연구 통한 지속가능성 확보해야
EERS와 유사한 제도의 해외 선진국 운영사례를 보면 크게 미국과 EU를 중심으로 이뤄지고 있다.
미국의 경우 에너지효율법(AEEA)에서 지역난방을 제외한 전력과 가스를 대상으로 EERS 이행의무를 부여하고 있다. EU의 경우 기후변화 대응을 위한 회원국의 에너지목표 및 실행계획 수립을 위해 EED를 제정, 운영하고 있으며 14개 국가 중 7개 국가에 대해서만 지역난방을 EERS 의무대상으로 명시하고 있다.
지역난방사업을 이행의무로 명시한 해외 선진국들은 EERS 절감의무량과 패널티를 부여하는 동시에 기금을 통한 손실액보전, 정부 재원지원, 세제 혜택, 가중치 적용, EERS 사업수행을 위한 기술적 지원 등 다양한 인센티브 혜택을 추가적으로 도입해 제도를 활성화하고 있다.
또한 EERS제도 운영대상을 사용자설비에 국한하지 않고 △전력 송·배전시스템 △지역난방 배관망 개선 △신재생에너지 연계 △CHP 효율 개선 등 자체설비 효율화 개선 및 사용자시설 검사를 통한 에너지손실 감소 등을 EERS 이행수단에 폭넓게 반영해 활성화하고 있는 점이 국내 EERS제도와는 차이가 있다.
해외나 국내 다른 제도의 경우 세액공제 및 성과금 지급, 투자비 대출 등 금융지원과 전문가의 도움을 받을 수 있는 Re-MAKE 혁신바우처(EU) 제공, 에너지절감에 기여한 기관의 포상(미국, 아일랜드)과 에너지공급자의 효과적 사업수행을 위한 기술지원, Banking, Borrowing 등 의무이행 기간의 유동적 인정 등 인센티브 제공을 통한 유인책 마련으로 효과적인 투자유도가 필요하다.
에너지절감, 환경개선, 고용창출 등 다양한 이점이 있는 EERS사업의 확대와 지속성 확보를 위한 정부의 탄탄한 제도와 지원을 기반으로 에너지공급자, 에너지사용자의 부문별 역할수행을 통해 톱니바퀴처럼 맞물려 돌아갈 수 있는 방안을 강구해야 한다.
기준정립 및 실현으로 E절감 현실화
에너지효율화는 전기·열 등 생산자와 장비 및 제어업체 위주가 아닌 실제 사용자인 국민이 중심이 되는 운영이 조속히 이뤄져 현재 전 세계의 CO₂ 배출 탄소중립 과제에 동참토록 해야 환경피해를 줄이는 데 일조할 수 있다.
전력·가스·집단에너지분야의 열에너지를 공급받는 모든 시설과 수많은 국민들에게 어떠한 혜택을 제공하고 있으며 앞으로 사회적 발전에 어떤 도움을 줄 수 있을까 생각해볼 시점이다.
기능 및 성능 기준 이하의 불안정한 제어시스템, 과잉에너지 사용, 에너지공급기관의 불합리한 운영관행이 과연 법에 명시하고 있는 내용에 부합하는지 다시 한번 확인해보고 하루빨리 이러한 문제를 해결해야 한다.
최저가 관행을 지양하고 고정밀 제어장치를 이용한 고효율시스템을 정부 및 공기업이 우선 적용해 설비시스템 표준화를 통한 확대도입이 필요하다. 이러한 기본원칙이 지켜지지 못할 경우 에너지비용 상승과 심각한 환경오염이 우려 된다.
관련업계의 관계자는 “사용기준의 매뉴얼을 만들어 배포했다면 지키고 유지해야 하지만 이러한 기준과 원칙을 제시만하고 이행하지 않는다면 법과 질서와 원칙이 없는 현실에서 에너지를 남용하고 있는 꼴이 된다”라며 “특히 지역난방은 그 자체로 효율적인 난방시스템으로서 이를 많이 사용하게 하면 난방용 전기에너지를 절약하는 효과가 있으며 여기에 복합밸브 및 최적의 제어프로그램을 적용한다면 적절한 차압으로 실시간 제어해 불필요하게 많이 사용하던 펌프 동력비를 줄일 수 있다”고 지적했다.
하지만 현행 제도는 지역난방의 전기에너지 절감은 인정하지 않고 있으므로 보다 폭넓은 범위의 에너지절감을 인정하는 방향으로 제도개선이 시급한 상황이다.
또한 사용자가 난방을 위해 전기매트, 전기히터 등을 사용하는 대신 지역난방을 사용하는 것은 국가적인 차원에서 권장해야 하는 상황인데 이를 인정하고 평가하는 수단이 없다는 것에 대해 심사숙고할 필요가 있다.
점차 다양한 에너지비용이 증가할 것으로 예상되므로 에너지절감을 위한 평가기준은 간단 명료하면서도 현실성 있게 만들고 이에 대한 지원과 혜택이 뒷받침돼야 할 전망이다.
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