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공공건물 ZEB의무화 ‘충격’…기대·우려 ‘공존’

ZEB 5등급, 기술·경제성 ‘양호’
ECO2 시뮬레이션 개선 시급
고성능 공공ZEB 비용보전 필요



공공기관을 시작으로 제로에너지빌딩(ZEB)이 의무화됐지만 우려가 적지 않다. 올해 1,000㎡ 이상 공공기관을 대상으로 제로에너지건축물 인증 5등급 이상 획득이 의무화돼 우리나라는 건축물 에너지자립 국가로 가기 위한 시동을 걸었다.

지난 1월1일부로 인허가 대상이 되는 공공건축물은 당장 새로운 ZEB의무화 규제의 적용을 받게 돼 ‘발등에 떨어진 불’처럼 여겨지고 있다. 그러나 사실상 ZEB의무화는 발등에 떨어지기 오래 전부터 긴 궤적을 그리며 날아오고 있었다.

2001년 건축물에너지효율등급 인증제 시행으로 친환경건축물 개념이 국내 건축계에 들어온 이후 2012년 녹색건축물 조성지원법이 제정되며 녹색건축정책이 본격화됐다.

ZEB의무화는 2014년 국토교통부가 로드맵을 발표하면서 단계적으로 시행됐다. 2017년 제로에너지빌딩 인증제 도입과 함께 시장형 공기업에 인증획득이 의무화됐다. 이어 2018년 준시장형 공기업으로 확대됐다가 올해 1,000㎡ 이상 공공건축물 ZEB의무화에 이르렀다.

그러나 수년간 공들여 발전시키고 예고한 제도라고 하더라도 반드시 완벽한 것만은 아니다. 단계적으로 확산정책이 예고됐음에도 불구하고 현장 실무자들은 맞닥뜨린 규제에 당혹해하는 상황이다. 이는 홍보, 가이드라인 마련, 기술보편화 등이 충분히 매끄럽지 못했음을 의미한다.

현장에서는 ZEB 규제대응에 따른 리스크와 공사비 증가를 우려하고 있으며 제도적으로 미흡하거나 비현실적인 부분에 따라 대응이 어렵다고 토로하는 사례도 발생하고 있다.

물론 이와 같은 일부 어려움을 제외하고 일반적으로는 ZEB의무화 대응이 걱정하는 것보다 어렵지는 않다는 것이 업계의 지배적인 의견이지만 전문가들은 현행 ZEB인증제 중심의 의무화가 실제로 건축물을 에너지측면에서 자립시킨다는 본래 취지에 부합하는 것이냐는 의구심을 제기하기도 한다. ZEB가 아닌 건물을 ZEB로 인증하거나 ZEB인증건물이 실제로 인증한 수준의 에너지성능을 발휘하느냐는 아무도 모른다는 지적이다.

이번 기획에서는 공공기관 ZEB의무화가 시행된 시점에서 현장 실무자들의 인식상황을 들어보고 혼란스럽거나 우려하는 사항에 대한 정보를 제공한다. 또한 2025년 민간건축물 ZEB의무화를 대비하는 차원에서 제도를 안착시키기 위한 개선방안을 모색한다.

ZEB인증 내용·절차는
정부는 최근 폭염 등 이상기후 현상이 증가함에 따라 국가 온실가스 감축 목표를 이행하고 신재생에너지 활용을 촉진하며 미세먼지 저감을 위해 적극적으로 대응하고자 ZEB의무화를 도입했다.

2030년 국가 온실가스 감축 로드맵 상 BAU대비 건물부문 온실가스 감축률이 18.1%에서 32.7%로 상향된 상황에서 신축건물 목표치인 온실가스 540만톤을 감축하면 500MW급 화력발전소 5개를 대체할 수 있다는 점이 감안됐다. 또한 최근 불거진 미세먼지 이슈에서 건축물의 기밀성능 강화, 열회수형 환기설비 등을 통해 실내로 유입되는 미세먼지를 저감할 수 있는 ZEB가 효과가 있을 것으로 예상된다.

ZEB는 지난해 4월 개정된 녹색건축물 조성지원법 제17조와 지난해 12월 개정된 시행령에 따라 법적근거가 마련됐다. 공공부문이 2020년 1월1일부터 건축허가를 신청하는 신축·재축 또는 증축하는 연면적 1,000㎡ 이상인 건축물은 ZEB인증 및 건축물에너지효율등급인증 표시의무대상이 됐다.

두 인증결과를 표시하지 않는 경우 과태료 50만원이 부과되며 건축물의 사용승인을 신청할 때 관련서류를 첨부하지 않거나 그 밖의 부정한 방법으로 표시 또는 첨부한 경우에는 과태료 100만원 처분을 받게 된다.

ZEB인증은 △건축주 △건축물 소유자 △건축주나 건물주주의 동의를 득한 사업주체 또는 시공자 중 어느 하나에 해당하면 ZEB홈페이지(zeb.energy.or.kr)를 통해 신청할 수 있다.

필요서류는 △1++등급 이상의 건축물에너지효율등급 인증서 사본 △건축물에너지관리시스템(BEMS) 또는 전자식 원격검침계량기 설치도서 △예비인증을 받은 경우 ZEB예비인증서 사본 등 3가지다.

인증기준은 △건축물 에너지효율등급 1++ 이상 △에너지자립률 20% 이상 △BEMS 또는 원격검침전자식 계량기 설치 등을 모두 만족해야 하며 에너지자립률에 따라 5개 등급으로 구분되고 각 등급은 에너지자립률 20%씩의 격차를 두고 있다.

인증기관은 현재 한국에너지공단이 단일로 수행하고 있으며 수수료는 한시적으로 무료로 운영되고 있다.

인증 시 활용가능한 혜택으로는 △건축기준 완화 △세제혜택 △금융지원 △신재생에너지 설치보조금지원 △에너지이용합리화 자금지원 등이 있다.

건축기준 완화는 용적률, 높이 등에 대해 대지 내 에너지자립률 기준으로 인증등급에 따라 11~15%를 적용하며 세제혜택은 건축물 또는 주택취득세의 15%를 감면한다.

금융지원은 △공공임대 △분양주택 △국민임대주택 △행복주택 △민간임대주택 등을 대상으로 주택도시기금 대출한도를 20% 상향하며 해당 사업부지 면적의 8%에 대해 기반시설 기부채납 부담수준을 최대 15% 경감한다.

신재생에너지 설치보조금 지원사업은 △주택 △건물 △융복합 등으로 구분되며 ZEB인증건물이 신청 시 우선지원할 수 있고 가점을 받는다. 에너지이용합리화 자금지원은 ZEB인증건물이 에너지효율관련 설비투자 시 투자비 일부를 장기 저리로 지원하는 제도다.



ZEB 5등급 목표 ‘달성가능’
정부는 공공부문 ZEB인증의무화는 초기 혼란은 있을 수 있지만 충분히 달성 가능한 목표여서 제도정착에는 무리가 없다는 판단이다.

실제로 업계 전문가들은 일반적인 사무용·업무용시설과 같은 일반적인 건축물의 경우 국내 건축기준이 꾸준히 강화됨에 따라 배치계획 최적화나 신재생에너지설비 적용 등만 추가되면 건축물에너지효율등급 1++ 달성이 어렵지 않다고 조언한다.

1++ 등급은 1차에너지소요량이 주거용 90kWh 미만, 비주거용은 140kWh 미만이어야 한다. 현재 건축기준을 준수할 경우 건축물에너지효율등급 1등급 수준은 대체로 확보할 수 있으며 신재생에너지설비 등이 적용될 경우 용량과 효율에 따라 1차에너지소요량을 상쇄할 수 있어 자연스레 등급을 높일 수 있다.

신재생에너지설비는 에너지자립률, 신재생에너지 의무공급비율을 위해 적용돼야 하는 부분이기 때문에 기준 충족이 어렵지 않다는 것이다.

에너지자립률 역시 신재생에너지 의무공급비율이 꾸준히 강화돼 온 점을 감안하면 달성이 어렵지 않다. 산업통상자원부가 관리하는 ‘신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행령’에 따라 올해부터는 공급의무비율 30%를 만족해야 한다.

공급의무비율은 ‘신재생에너지설비의 지원 등에 관한 규정’ 별표2 ‘신재생에너지 공급의무 비율의 산정기준 및 방법’에 따라 건물용도별 단위에너지사용량을 기준으로 책정한다.

다만 단위에너지사용량은 2011년 마련된 기준이 그대로 적용되고 있어 현재 기준에 따른 에너지소요량을 산출하는 건축물에너지효율등급보다 수치가 높은 것으로 분석된다. 단위에너지사용량의 30%를 신재생에너지로 공급할 경우 1차에너지소요량에서 에너지자립률 20%는 자연스럽게 충족될 가능성이 높다.

이에 따라 정부는 비용측면에서도 큰 무리가 없다는 입장이다. 에너지공단은 ‘일반건축 대비 비용상승’이라는 말로 표현하고 있지만 일반건축단가 상승과 대표적인 신재생에너지인 태양광모듈 단가 하락에 따라 5% 내외 추가비용으로 ZEB인증 5등급 획득이 가능하다고 분석한다.

과거 고비용구조로 시장에서 적용을 꺼리던 BEMS에 대해서도 모니터링·DB구축 등 간단한 기능으로 구성된 수백만원대 저비용모델 적용으로도 인증제 대응이 가능해져 부담을 덜고 있다.

이와 같이 인증제 충족을 위한 다양한 계획·기술방안은 건축사사무소, 공공·민간 인증기관, 친환경컨설팅, 건축물에너지평가사 등 관련 업계에는 이미 널리 알려진 사실이어서 공공기관은 이들을 활용해 인증제도에 대응할 수 있을 전망이다.

자료·정보공개 부족 ‘불안’
그럼에도 일선 현장에서 적잖은 혼란을 느끼고 있는 것은 ZEB개념에 익숙하지 않고 새로운 제도를 현장에서 구현할 수 있을 정도로 충분히 자료·정보가 전달되지 못했기 때문이라는 지적이 나온다.

업계의 한 관계자는 “ZEB인증획득이 전혀 어렵지 않은데도 현장에서는 막연한 두려움을 갖고 있다”라며 “ZEB인증을 획득한 용도별 다양한 사례를 적극적으로 홍보해 관련내용을 인지시킬 필요가 있다”고 밝혔다.

국토부와 에너지공단은 그간 공공ZEB의무화를 추진하면서 다양한 방식으로 로드맵, 인증제도 등을 알렸으며 지난해 말에는 권역별 설명회를 4차례 개최하는 등 홍보활동을 추진했다.

그러나 개념·정책·제도·요소기술 소개 및 설명이 주를 이뤘고 기술자료, 가이드라인은 아직 마련되지 않고 있어 현장에서 ZEB건립에 착수해야 하는 실무자들은 막막하다고 토로한다.

게다가 지난해 열린 설명회에서 에너지공단이 발표한 ‘ZEB의무화 대비 효과적 인증방법’에는 인증제도 설명과 함께 패시브·액티브 대응방안이 담겼지만 충분히 구체적이지 않았고 인증제와는 무관한 내용도 포함됐다는 비판도 제기됐다.

모 공공기관의 관계자는 “발표된 내용은 패시브기법을 소개하면서 ‘열교·기밀을 강화하라’고 했지만 현행 인증체계에서 열교, 기밀은 평가하지도 않고 있다”고 밝혔다.

기술자료 공개도 충분치 않다는 점도 문제로 지적된다. 그간 국토부와 에너지공단은 수년간의 연구용역과 시범사업을 통해 다양한 기술자료를 축적하고 있고 기술별·현장별로 장점과 한계점 역시 분석하고 있다. 그러나 공공자금을 투입해 수행된 해당 프로젝트의 자료들이 공식채널을 통해 공개되지 않고 있어 업계 관계자들이 답답해하는 실정이다.

송두삼 설비공학회 ZEB시스템전문위원장은 “실제 ZEB를 구현하기 위해서는 문제를 직시하고 개선하려는 노력이 필요하다”라며 “ZEB라는 특수한 건축물에 대한 시공경험이나 전문인력이 부족한 상황을 해결하기 위해 그간 국내에서 진행됐던 ZEB프로젝트 내용을 정리해 공개해야 한다”고 지적했다.

현재 에너지공단은 ZEB가이드라인 성격인 ‘제로에너지 건축물인증 기술요소 참고서’를 조만간 발간할 계획이지만 구체적인 시점은 밝히지 않고 있다.

친환경컨설팅 ‘옥석 가려질 것’
공공기관 관계자들이 겪는 기술·정보갈증은 사실상 전문기업들의 책임도 있다. 공공기관은 건축공사 발주 시 인증제도 대응을 위해 친환경컨설팅기업을 참여시키고 있다. 그러나 참여한 친환경컨설팅기업이 인증절차만 대행하고 건물에너지 성능향상이나 친환경성 강화를 위한 전문컨설팅 역할은 수행하지 않는 경우가 많다.

업계 관계자들은 녹색건축시장 확대에 따라 관련된 인증제도가 활성화되면서 기술력·전문성을 갖추지 못한 인증대행업체들이 친환경컨설팅 간판을 달고 우후죽순 영업하고 있다고 지적한다.

친환경컨설팅기업의 한 관계자는 “앞으로 ZEB성능 확보와 인증대응을 위한 전문적인 자문을 요구하는 공공기관이 늘어날 것”이라며 “이번 ZEB인증 의무화에 따라 친환경컨설팅업계에서도 옥석이 가려질 계기가 될 수 있다”고 밝혔다.

효과적으로 컨설팅하기 위해서는 일조·기류 등 환경성능을 분석해 배치계획을 세우고 건물형태를 최적화하는 등 기술력이 필요하다.

공공기관의 담당자들은 다소 기술·정보가 부족하더라도 역량있는 친환경컨설팅기업에게 자문을 받은 뒤 해당 내용을 설계·시공사에게 요구함으로써 정부의 분석대로 쉽게 ZEB달성이 가능할 전망이다.

ECO2 불만 ‘꿈틀’
인증제도의 자체적인 문제도 개선이 필요한 것으로 나타났다. 건축물에너지효율등급 인증제도에서 건축물의 다양한 변수를 입력해 1차에너지소요량을 산출하는 ECO2 프로그램에 대한 불만이 곳곳에서 제기되고 있다.

대표적으로는 ECO2의 계산방식이 어떻게 이뤄지는지 공개되지 않아 효과적인 대응이 어렵다는 지적이 있다. 입력되는 여러 변수들이 어떤 계산과정을 거쳐 결과값으로 도출되는지 알아야 해당 항목의 성능을 개선하는 등 조치를 통해 인증절차를 수월하게 진행할 수 있다는 것이다.

이와 같은 ECO2의 ‘깜깜이 계산법’은 인증결과의 검증도 어렵게 만드는 단점이 있다.

ZEB인증을 획득한 한 건축물의 담당자는 “자체계산한 결과보다 인증등급이 낮게 책정돼 항의했지만 ‘적절한 절차를 거쳐 인증등급이 부여됐다’는 원론적 답변만 받았다”라며 “실제 모니터링 결과를 바탕으로 아무리 계산해봐도 인증기관이 제시한 값과 맞지 않아 어떤 방식으로 계산된 것인지 공개가 필요하다”고 밝혔다.

인증절차의 일부인 계산방식·알고리즘의 불투명성은 인증제도의 신뢰성과 품질을 떨어뜨리는 만큼 개선이 필요해 보인다.

다른 문제는 프로그램 입력변수의 적절성이다. 현재 ECO2는 건축물의 에너지성능에 큰 영향을 미치는 열교·기밀 등 요소가 반영돼있지 않다. 패시브제로에너지건축연구소의 연구결과에 따르면 선형·점형열교 발생 시 벽체 단열성능이 2~3배 떨어지는 경우도 있다.

건물에너지 관련 기관·단체를 비롯해 열교·기밀자재를 생산하는 기업들은 이와 같은 내용을 설계기준에 반영할 필요가 있다고 주장하고 있지만 당장 법적으로 반영이 어려울 경우 인증제도를 통해 우선적으로 관련내용을 제도권으로 끌어올 수 있다.

이와 함께 프로그램상에 건축물 용도에 따라 자동으로 입력되는 변수가 비현실적이라는 지적도 있다. 통상 ‘용도 프로필’이라고 불리는 이 변수에는 건축물의 용도에 따른 사용시간이 포함된다.

서울시교육청의 관계자는 “강당·체육관·급식소 프로필에 사용시간이 현실과 맞지 않게 과도해 인증을 원활히 획득할 수 없다”라며 “당장 ZEB의무화 적용대상이 되는 건물을 설계해야 하는데 개선이 빠르게 이뤄질 수 있을지 의문이어서 난감한 상황”이라고 밝혔다.

올해 약 500건 내외로 예상되는 ZEB의무화 대상 건축물 중 상당수는 학교건물이며 그중 대다수가 강당·체육관·급식소 등 특수시설이어서 문제의 파급효과가 클 것으로 우려된다.

해당부분이 개선되지 않을 경우 경제성이 낮고 성능이 높은 건축자재와 신재생에너지를 대거 적용해야 해 예산부담 증가가 예상된다.

이와 같이 그간 폭넓게 적용돼 온 ECO2에 불만의 목소리가 나오면서 프로그램을 교체하거나 업그레이드해야 한다는 요구가 높다. 현재 한국건설기술연구원에서 업그레이드를 추진하고 있지만 적지 않은 기간이 소요될 전망이다.

프로그램 개선연구에 참여했던 한 관계자는 “프로그램 구조가 복잡하고 다양한 부분을 개선할 필요가 있어 올해 업그레이드가 완료되기는 어려워보인다”고 밝혔다.

ZEB, 인증보다 성능 우선해야
보다 근본적인 문제제기가 학계를 중심으로 제기되고 있다. ZEB의무화가 ZEB인증 의무화로 굳어지면서 실제 성능을 발휘하는지 여부보다 당장 인증만 획득하면 그만이라는 인식이 보편화돼 실질적인 건축물 온실가스 감축이라는 취지에 맞지 않는 방향으로 가고 있다는 것이다.

현재 인증제도가 완벽하다면 문제가 없지만 에너지자립률 계산방법이나 건축물에너지효율등급 인증제도의 품질·신뢰성 등에 이견이 다수 있음을 감안하면 성능기반보다 인증기반으로 의무화를 추진하는 것으로는 기후변화에 효과적으로 대응하기 어렵다는 지적이다.

온실가스 평가기관의 한 관계자는 “현행 법령과 인증체계가 모두 설계기반으로 ZEB를 평가하고 있다”라며 “이에 비해 에너지를 사용하고 절감효과가 발생하는 운영·관리단계에서 실제로 인증결과가 성능으로 검증되는지를 확인하지는 못하고 있다”라고 밝혔다.

이에 따라 인증제 고도화도 필요할 전망이다. 개선방안으로는 M&V, 성과검증, 에너지비용분석 등을 통해 에너지성능을 추후 검증하는 방안이 제시된다. 현재 국토부는 제2차 녹색건축 기본계획을 통해 인증제 고도화 방침을 밝힌 바 있다.

다른 문제는 비용이다. 공공기관 담당자나 시공사들은 비용문제와 관련한 부담감을 토로하기도 한다. ZEB건축에 따라 새로운 공법·자재·기술이 적용돼야 하고 공기가 증가해 비용상승이 불가피하다는 것이다.

다만 이는 현행 ZEB인증 5등급 수준에서 더 나아간 고성능건축물의 경우이거나 시범사업의 사례여서 경제성이 충분하다는 정부의 발표가 틀렸다고 보기는 어렵다.

그러나 공공기관이 선도적으로 ZEB의무화를 진행하는 것은 건물에너지자립이라는 미래 목표로 가기 위해 시장을 마련하고 산업을 육성한다는 목적이 크다. 보다 빠른 ZEB활성화를 위해서는 인증제에서 요구하는 것보다 높은 수준의 기술·시스템을 적용하고 실질적인 온실가스 감축효과를 낼 수 있는 프로젝트의 경제성을 확보하는 일이 필요하다.

송두삼 위원장은 “ZEB추진의 당위성은 의심의 여지가 없지만 국내시장 보급확대를 위해서는 건축비용을 해결해야 한다”라며 “공공건물의 경우 정부가 책정한 적정공사비용으로 고성능 ZEB를 달성할 수 없는 만큼 비용보전이 중요하다”고 밝혔다.

ZEB인증 의무화를 두고 업계에서 거는 기대가 크다. 제도가 공공부문에 성공적으로 안착될 경우 시장과 산업이 성장할 수 있기 때문이다.

그러나 업계에서 보내는 기대만큼 우려도 큰 것이 사실이다. 규모나 파급효과 측면에서 ZEB시대에 돌입하는 사실상의 첫단추인 공공ZEB의무화는 다양한 우려와 비판을 발판삼아 완성도 높은 제도로 개선될 필요가 있다.

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